1

Introduction

2 L’Union économique et monétaire (UEM) a été dotée, dès son origine, d’une structure asymétrique. En effet, la politique monétaire a fait l’objet d’une délégation approfondie de souveraineté au niveau européen (incarnée par la Banque centrale européenne) tandis que la politique économique n’a connu qu’un approfondissement limité se traduisant essentiellement sous la forme d’une coordination entre États (Verdun, 1996, 2003 ; Dyson et Featherstone, 1999 ; Puetter, 2004). Les croyances des négociateurs, ainsi que leur idéologie et vision politique, ont joué un rôle essentiel lors de la mise en place des institutions de l’UEM. Ceux-ci ont décidé d’intégrer d’abord les politiques monétaires dans l’espoir qu’elles engendrent un spillover (effet d’engrenage) de l’intégration vers les politiques économiques dans un second temps (Dyson et Featherstone, 1999 ; Dyson, 2012).

3 Une « asymétrie contrôlée » fut mise en place avec la création du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) en 1997 en vue de cadrer les politiques économiques des États membres de la Zone euro afin de réduire les aléas moraux (Dyson, 1999 ; Heipertz et Verdun, 2005). Ainsi, on considérait qu’une zone monétaire dans laquelle chaque pays gardait le contrôle sur ses politiques économiques était susceptible d’engendrer un endettement plus important de certains États pouvant mener à une hausse de l’inflation menaçant d’affecter l’ensemble de la Zone euro (Heipertz et Verdun, 2005). Cependant, le PSC, censé atténuer l’asymétrie par l’instauration de règles fiscales communes (notamment au niveau des déficits et du taux d’endettement), a été enfreint à plusieurs reprises [3] et témoigne de la faible intégration des instruments de la gouvernance économique pendant les vingt premières années de l’UEM (Matthijs, 2016 ; Matthijs et Blyth, 2018).

4 La crise financière de 2008 s’est révélée être le catalyseur d’un renforcement de l’UEM censé pallier les défauts de construction mis en lumière pendant cette période (Dehousse, 2016 ; Puetter, 2016). Deux nouveaux piliers — la supervision macroéconomique et un mécanisme de « solidarité financière » — sont venus s’ajouter pendant la crise aux piliers de la gouvernance économique européenne déjà existants : la supervision budgétaire et la coordination socioéconomique (De Streel, 2013). Le Semestre européen nous a particulièrement intéressé dans notre recherche et découle du Six-Pack, un paquet de six actes législatifs adoptés en 2011 et ayant pour objet de renforcer l’union économique. Le Semestre européen fusionne sous un même cadre (temporel, administratif et juridique) les piliers de la gouvernance économique [4]. Ce cadre est mis en œuvre sur plusieurs mois au niveau de l’Union européenne (UE) et comprend divers processus de contrôle, de surveillance et de coordination des politiques budgétaires, fiscales, économiques et sociales de chaque État.

5 L’objectif de notre recherche fut d’examiner l’innovation réelle apportée par le Semestre européen, considéré comme un outil de coordination sur la voie d’une plus grande intégration des politiques économiques au sein d’une UEM hétérogène. Ainsi, la mise en place du Semestre européen dans le cadre de la réforme de la gouvernance économique peut-elle être regardée comme un véritable tournant eu égard aux limites observées dans le cas du PSC ainsi qu’à l’asymétrie entre piliers monétaire et économique ? Le Semestre européen est-il un instrument permettant véritablement d’amorcer une plus grande supranationalisation susceptible d’engendrer un approfondissement des politiques économiques ?

6 L’originalité de notre recherche, ancrée principalement dans l’institutionnalisme discursif (Schmidt, 2008), est son cadrage sur le Semestre européen envisagé comme instrument de « solution » lors de la crise de la zone euro. En effet, alors que la littérature analyse principalement le Semestre européen en fonction des modalités de coordination en son sein (Armstrong, 2013 ; Bekker, 2014), de ses composantes (Darvas et Leandro, 2015 ; Efstathiou et Wolff, 2018) [5] ou de son orientation sociale (Dawson, 2018 ; Crespy et Menz, 2015 ; Copeland et Daly, 2018), la question du tournant (rupture, innovation ou simple continuité) incarné par ce nouveau cadre au sein de la gouvernance économique est peu étudiée (Verdun et Zeitlin, 2018).

7 Afin d’étudier le tournant éventuel (innovation, rupture) ou la continuité (path dependency) que représente le Semestre européen, une étude de cas entre pays du Nord et pays du Sud concernant la manière dont ils mettent en œuvre les recommandations européennes et participent aux différents processus du Semestre a été effectuée. Sur base des connaissances acquises à travers la réalisation de ce travail, nous nous intéressons actuellement dans le cadre d’une recherche doctorale aux changements introduits ces dernières années au sein de la gouvernance économique ainsi qu’à l’effet de la politisation « bottom-up » sur ces réformes (Schmidt, 2019). Le point culminant de cette évolution est la création de la Facilité pour la reprise et la résilience (véhicule d’endettement commun) adoptée pendant la pandémie de Covid-19.

8 La présentation du projet de recherche réalisé lors d’un mémoire de Master s’articule en trois parties. Premièrement, nous présentons le socle théorique dans lequel s’insère notre travail avant de formuler les hypothèses. Ensuite, nous exposons la méthode de recherche et les résultats préliminaires obtenus avant de présenter brièvement les perspectives futures incarnées par notre recherche doctorale [6].

Le failing forward et le transfert asymétrique de souveraineté

9 Deux modèles théoriques — le premier envisagé déductivement et le second développé inductivement — se sont avérés particulièrement pertinents dans le cadre de notre recherche : le failing forward (Jones et al., 2016) ainsi que la délégation (ou transfert) asymétrique de souveraineté (Dawson, 2015) combinée aux analyses du cadrage de la dette (Lemoine, 2008 ; Eriksen, 2017). Le failing forward ou « chute vers l’avant » est un modèle théorique qui permet d’analyser l’incomplétude des processus de délégation de souveraineté se déroulant pendant les crises ainsi que leurs résultats (insuffisants), vecteurs de nouvelles crises. Ainsi, Jones, Kelemen et Meunier (2016) analysent la construction de l’UEM comme étant le résultat d’institutions et d’approfondissements inachevés. Selon ce modèle, les négociations intergouvernementales pendant les périodes de crise ne mènent qu’au plus petit dénominateur commun approfondissant l’intégration et les institutions de manière partielle.

10 Une limite du failing forward se situe au niveau temporel, car ce modèle ne fournit qu’un cadre analytique valable pendant les périodes de crise. Or, nonobstant la définition même d’une crise dont l’aspect et la forme peuvent varier singulièrement, de nouveaux instruments contribuant à un renforcement de l’européanisation des politiques économiques ont aussi été institués en dehors des crises. Par exemple, le PSC qui accroît l’intégration des politiques économiques au moyen d’un cadre que les États doivent respecter n’a pas été créé lors d’une crise économique. Toutefois, nous ancrons notre question de recherche dans le tournant incarné ou non par le Semestre européen, instrument né lors des années de récession et pouvant s’analyser sous l’angle du failing forward dont la caractéristique théorique principale réside dans l’intégration qu’offre ce modèle entre les approches intergouvernementalistes et néo-fonctionnalistes.

11 Les analyses sur le cadrage de la dette ainsi que sur le transfert asymétrique de souveraineté sont complémentaires au failing forward et fournissent une grille d’analyse permettant d’interpréter les changements au sein de la gouvernance économique survenus lors de la crise financière. L’existence d’un régime contraignant différent entre les États dans le cadre des règles établies au sein de l’UEM est mise en lumière par Dawson (2015). Ce dernier souligne le manque d’uniformité dans les décisions dont « le niveau de prescription varie considérablement d'un État à l'autre en fonction de sa santé budgétaire » (Dawson, 2015, p. 980). Cette pratique est liée à la croyance répandue dans la sphère européenne « qu'une dette publique importante est une anomalie qui entrave le bon fonctionnement de l'économie de marché » (Lemoine, 2008, p. 122). En outre, le concept de délégation asymétrique de souveraineté consiste pour un État à « céder sa souveraineté au niveau transnational pour répondre à des problèmes communs, mais seulement en sachant que son État restera souverain même là où d'autres États ne le seront pas » (Dawson, 2015, p. 981).

12 Ce modèle théorique fait écho à notre système d’hypothèses (voir section suivante), mais ne peut se penser en dehors de la manière dont est perçue la dette au sein de la gouvernance économique européenne (Lemoine, 2008 ; Eriksen, 2017 ; Losada, 2019). En effet, dans une logique ordolibérale, la dette publique a été cadrée pendant la crise de la zone euro comme étant l’apanage des pays « pécheurs » par opposition aux pays du Nord « vertueux » considérés comme des « saints » (Matthijs et McNamara, 2015). Ce cadrage imposé essentiellement par les pays du Nord (notamment l’Allemagne) a influencé la mise en œuvre de politiques d’austérité (Blyth, 2013). Ainsi, ceux-ci considéraient que la crise financière (cadrée comme une crise de la dette) avait été causée par une trop grande dépense de la part de certains États en périphérie. La perception dominante plaçait le blâme sur les États périphériques s’étant — selon les pays du Nord — massivement endettés, notamment à la suite de la réforme du PSC ayant introduit plus de flexibilité dans l’interprétation et la mise en œuvre des règles budgétaires (Matthijs et Blyth, 2018).

Hypothèses de recherche

13 La zone euro est considérée par beaucoup d’économistes comme revêtant un caractère hétérogène, car elle regroupe plusieurs pays ayant un modèle économique très différent (Penot, 2002 ; Cartapanis, 2010). Comme l’expose Matthijs (2016), une division peut être établie entre les pays exportateurs prônant une faible inflation (par ex. Allemagne, Autriche, Pays-Bas) et les pays principalement importateurs situés à la périphérie de la Zone euro et dont les politiques sont plus inflationnistes (par ex. Grèce, Italie). Ces derniers — situés essentiellement en périphérie de la Zone euro à cette période — peuvent être qualifiés de « débiteurs » compte tenu de leur niveau d’endettement ainsi que de leur déficit annuel élevés, causés principalement par leur modèle économique. Nous appelons « créditeurs » les pays du Nord à faible inflation et dont les banques ont, depuis l’introduction de l’euro, prêté de l’argent aux pays en périphérie (Blyth, 2013) [7]. La distinction entre pays débiteurs et pays créditeurs nous a paru particulièrement pertinente et intéressante. En effet, la crise de la Zone a mis en lumière la division entre pays créditeurs et pays débiteurs (Blyth, 2013).

14 Notre recherche eut pour but de déterminer si ces pays font l’objet d’un traitement similaire en fonction de leur statut de débiteur ou de créditeur de la part de la Commission européenne. Nous avons fait l’hypothèse que si le Semestre européen représente un véritable tournant dans la gouvernance économique européenne, alors la Commission a vu son pouvoir de contrôle et de sanction des politiques macroéconomiques et budgétaires uniformément renforcé. Ainsi, pour caractériser un changement entre la période pré- et post-crise, il faut nécessairement que l’augmentation des compétences de l’institution supranationale s’applique uniformément à tous les pays (créditeurs et débiteurs). En effet, un approfondissement de l’intégration ne se fait que si tous les pays délèguent de manière identique leur souveraineté aux institutions européennes. En revanche, nous avons fait l’hypothèse que si le Semestre européen se situe dans la continuité des politiques antérieures, les pouvoirs de l’exécutif européen n’ont pas été renforcés ou ils ne l’ont été que dans le rapport que l’institution entretient avec les pays débiteurs, avec une attention spécifique portée sur leur taux d’endettement. Cette situation n’approfondirait donc pas véritablement l’intégration et la délégation de souveraineté dans le domaine des politiques économiques.

Une approche alliant lexicométrie et études de cas

15 Un examen de la législation fut mené au préalable afin de retracer l’évolution des compétences déléguées à la Commission européenne dans le domaine de l’UEM. L’objectif était d’étudier les compétences formelles attribuées graduellement par différents actes législatifs et traités à l’institution dans le cadre du pilier économique. La période antérieure à la crise de la Zone euro (1992-2010) a été comparée à celle qui lui est postérieure (2011-2019) [8]. Une évolution par rapport à la situation antérieure à la crise aurait été marquée par l’octroi à la Commission de véritables pouvoirs de décision ainsi qu’un renforcement substantiel de l’intensité du contrôle des politiques étatiques. À la suite de cette première étude, nous avons réalisé une sélection des différents cas en tenant compte de l’aspect hétérogène de la Zone euro. Nous avons choisi nos différents pays sur la base de critères comme la population (un pays fortement peuplé ainsi qu’un pays faiblement peuplé) et l’endettement. Ainsi, l’Allemagne et les Pays-Bas ont été retenus comme représentants du groupe des pays créditeurs et l’Espagne et le Portugal comme représentants des pays débiteurs.

16 La comparaison entre nos cas fut la clef de voûte de notre recherche, associée à l’étude lexicométrique de textes publiés par la Commission au cours de plusieurs Semestres européens. La lexicométrie est une branche de la linguistique et a pour objectif l’étude de corpus sous un angle statistique grâce à un traitement computationnel. Cette discipline permet donc d’établir « les contextes d’emploi d’un vocable et les combinaisons les plus fréquentes dans lesquelles il entre, ce qui permet de déterminer le ou les sens de ce vocable » (Labbé et Labbé, 2013). La différence de langage (plus assertif, contraignant versus conciliant) entre les documents adressés aux pays créditeurs et débiteurs fut au cœur de notre analyse. Les trois corpus sur lesquels notre étude s’est basée comprennent des documents publiés par la Commission en début de semestre [9] ainsi que ceux adressés aux pays créditeurs (Portugal et Espagne) et débiteurs (Pays-Bas et Allemagne) [10].

17 La lexicométrie fut la voie privilégiée pour notre recherche en raison du volume de documents. Cette méthode permet de décrire ainsi que de caractériser le discours (Lejeune, 2017), et nous a fourni une aide précieuse pour comprendre les différences de discours dans les documents adressés aux pays créditeurs et débiteurs. Le logiciel en libre accès utilisé pour notre recherche est Iramuteq développé par Pierre Ratinaud (Université de Toulouse 3) en 2009 [11]. La similarité dans l’utilisation des termes les plus fréquents au sein des trois corpus (analyse de fréquence) ainsi que leur association (analyse de similitude) et leur appartenance à une même classe lexicale (classification hiérarchique descendante) [12] ont permis de fournir une indication sur la manière dont l’institution supranationale exprime aux États son opinion (langage assertif et contraignant versus conciliant) sur les réformes (socio-économiques, budgétaires) mises en œuvre et/ou devant encore faire l’objet d’une adoption.

18 Afin de déterminer si cette inégalité dans le discours à l’encontre des pays débiteurs n’était pas uniquement motivée par la moins bonne vitalité économique des pays du Sud et par les normes budgétaires, nous avons mené une analyse approfondie sur deux cas : l’Espagne et les Pays-Bas [13]. La politique économique, la situation financière et le type d’économie de ces deux pays ainsi que les différents processus les concernant pendant le Semestre européen de 2019 ont été étudiés [14]. Le suivi par chaque pays des règles et des recommandations émises par les institutions européennes fut également comparé en tenant en compte de la diversité des situations économiques respectives des États.

Premiers résultats et perspectives de recherche

19 Les résultats préliminaires témoignent d’un langage plus contraignant à l’encontre des pays débiteurs ainsi que dans les documents adressés de manière globale à tous les pays. Par exemple, les rapports adressés aux débiteurs sont plus longs et une focalisation y est entièrement menée sur la dette avec des mots fréquemment employés comme « debt », « risk » et « reform ». L’institution utilise aussi un langage peu contraignant et relativement accommodant vis-à-vis des pays créditeurs expérimentant des déséquilibres macroéconomiques. Ainsi, en 2019, les Pays-Bas présentaient un niveau élevé de la dette privée et un excédent dans la balance courante. Cependant, contrairement à ce que nous attendions, la Commission va conclure à une atténuation progressive de ces déséquilibres macroéconomiques et ne va pas ouvrir de procédure pouvant mener à des sanctions à l’encontre des Pays-Bas [15].

20 Au vu des premiers résultats, le Semestre européen comme instrument élaboré pendant la crise de la zone euro pourrait ne pas présenter un tournant majeur dans la gouvernance économique européenne, bien qu’il faille nécessairement prendre en compte la diversité des économies et des taux d’endettement. En effet, bien que la Commission ait vu formellement sa capacité de décision augmenter, cela ne se traduirait essentiellement qu’à l’encontre des pays débiteurs. Une piste d’explication possible de cette inégalité entre pays serait l’effet d’anticipation par la Commission de la position du Conseil qui serait susceptible de mettre en œuvre le PSC de manière plus favorable aux créditeurs. Par conséquent, l’analyse offerte par le failing forward ainsi que la notion de délégation asymétrique de souveraineté mise en lumière par Dawson (2015) fournissent des grilles d’analyse pertinentes permettant d’interpréter l’absence apparentede véritables approfondissements au sein de la gouvernance économique pendant la crise financière.

21 Comprendre la portée de la crise de la zone euro, en saisir les « leçons tirées » et les renforcements apportés au pilier économique de l’UEM avec le semestre européen nous permet à l’heure actuelle d’évaluer la transformation progressive de la gouvernance économique. Celle-ci a culminé avec la création d’un mécanisme temporaire d’emprunt commun au sein de l’Union européenne. Nous pouvons interpréter l’accord de 2020 sur l’émission d’une dette commune comme ne constituant pas un « moment critique » (critical juncture), mais comme étant le reflet d’une évolution graduelle au sein de l’Union économique [16]. Nous soutenons qu’un mode de gouvernance redistributive a été introduit au sein du mode de régulation classique du pilier économique de l’UEM (Majone, 1997, 1999). Ce processus d’hybridation de la gouvernance économique que nous étudions dans le cadre de notre recherche doctorale s’est allié à une politisation croissante des politiques et des réformes de l’union économique, dont il nous faut encore mesurer toutes les implications. Assiste-t-on aujourd’hui à un changement de paradigme caractérisé par davantage de supranationalisation et par une logique de redistribution au sein des politiques économiques, ou sommes-nous — comme lors de la dernière crise — face à des solutions incomplètes fragmentant la Zone euro ?